L’impatto dell’evasione fiscale sui servizi e le attività degli Enti locali – La partecipazione dei Comuni al contrasto dell’evasione fiscale e l’attività di accertamento

Articolo di: Avv. Mirella Guicciardi Vice Presidente Sezione Commissione Tributaria Provinciale di Modena Giudice applicato Commissione Tributaria Regionale dell’Emilia Romagna Componente del Massimario C.T.R. dell’Emilia Romagna Introduzione In primis, occorre precisare che negli accertamenti non viene indicato l’eventuale informativa e collaborazione dei Comuni per riservatezza dati e privacy per cui la giurisprudenza tributaria non ha dati e statistiche sul punto, ma la materia che formerà oggetto del contenzioso certamente potrà essere un indice ed un elemento per supporre l’eventuale apporto dei Comuni. Così pure, i dati statistici del Patto anti-evasione pubblicati nei vari siti dell’Agenzia delle Entrate, tra cui Direzione regionale dell’Emilia Romagna (sino al 2014) non sono aggiornati per cui si auspica una più incisiva trasparenza sul numero di segnalazioni, in quali ambiti, le percentuali divise per i Comuni, la maggiore imposta accertata, le eventuali definizioni o il contenzioso, le somme riscosse per ogni ambito, confronti con altre Regioni e il nazionale. In Italia l’evasione fiscale è sempre stata un fenomeno fisiologico, ma negli ultimi anni ha assunto rilievi quasi patologici. Coloro che sottraggono la loro quota di reddito destinata alle esigenze della collettività attraverso l’imposizione fiscale, violano precise norme costituzionali (artt. 2 e 53), oltre a varie disposizioni legislative, e fanno ricadere l’effetto negativo di tale loro illecito comportamento su altri cittadini, onerandoli di quello che è invece un loro preciso dovere giuridico e morale. In quest’ultimo decennio si è avuta una costante e significativa riduzione dei trasferimenti erariali da parte dello Stato ai vari enti territoriali, il tutto mitigato solo da una potenziale maggiore autonomia tributaria concessa ai medesimi. La lotta all’evasione ed elusione fiscale dovrebbe diventare un’operazione puntuale, sistematica e coordinata fra le varie forze a ciò deputate in quanto, solo in questo modo, può divenire proficua e, di conseguenza, in grado di ridurre, anche in modo significativo, l’eccessiva pressione fiscale sui contribuenti onesti. Lo Stato ha tentato di affrontare questo fenomeno anche attraverso altri strumenti, quale la c.d. tax compliance, che si fonda sull’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali da parte dei cittadini, ma i risultati, se pur positivi, non si sono rivelati soddisfacenti. Per un’efficiente ed efficace attività di contrasto al fenomeno è indispensabile incentivare la collaborazione, non solo tra Uffici della medesima pubblica amministrazione, ma anche con enti esterni ad essa e, in primis, con l’Agenzia delle Entrate, la Guardia di Finanza, l’INPS e i vari uffici periferici delle Amministrazioni statali. A tal riguardo, uno dei più importanti strumenti offerto ai Comuni, sono i protocolli d’intesa con l’Agenzia delle Entrate. È bene ricordare che il Comune dispone di informazioni specifiche concernenti ciascun cittadino e ha la possibilità di intercettare quegli elementi che caratterizzano la presenza di violazione alle norme tributarie e fiscali; tutto questo è utile a colmare il vuoto informativo e operativo di altri organismi pubblici che non operano a stretto contatto con le realtà locali. Il quadro normativo di riferimento Il Decreto Presidente della Repubblica n. 600 del 29/09/1973, art. 44 in cui si prevede una collaborazione generale di interscambio dati e una più specifica relativa all’accertamento sintetico del reddito complessivo IRPEF partecipazione dei Comuni; Decreto Legge n. 203 del 30/09/2005 convertito con modifiche nella Legge n. 248 del 02/12/2005 all’art. 1, al fine di potenziare l’azione di contrasto all’evasione fiscale, ha stabilito di incentivare la collaborazione dei Comuni all’accertamento fiscale, assegnando loro una quota delle maggiori somme riscosse grazie al loro intervento con previsione della percentuale del 30% delle maggiori somme riscosse a titolo definitivo; Provvedimento Direttore Agenzia delle Entrate n. 187461 del 03/12/2007 (tipologia segnalazioni, ambiti di intervento, trasmissione dati); Decreto Legge del 25/06/2008 n. 112, art. 83 convertito in Legge n. 133 del 06/08/2008 (Residenze fittizie all’estero: il Comune svolge il ruolo di segnalatore e di vigilante); Legge n. 42 del 05/05/2009, artt. 25 e 26 (principi e criteri direttivi relativi alla gestione dei tributi e delle compartecipazioni – federalismo fiscale, all’art. 26, ha attribuito a Regioni, Province autonome e Comuni nuove competenze nell’azione di contrasto all’evasione fiscale dei tributi erariali, regionali e degli enti locali, prevedendo l’adozione di forme di reciproca integrazione delle basi informative, tra esse e lo Stato, nonché di diretta collaborazione volta a fornire dati ed elementi utili ai fini dell’accertamento dei tributi. Sempre in questa legge, poi, al p. b) del medesimo art. 26, si prevede l’adozione di adeguate forme premiali per le Regioni e gli Enti locali che abbiano ottenuto risultati positivi in termini di maggior gettito derivante dall’azione di contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale; Decreto Legge del 31/05/2010 n. 78, art. 18 convertito in Legge n. 122 del 30/07/2010 (reciproca integrazione delle banche dati ed elevazione della percentuale delle maggiori somme riscosse a titolo definitivo al 33%. Si conferma l’intervento degli enti territoriali in siffatta materia, il decreto legge 31/5/2010, n. 78, convertito in legge 30.7.2010, n. 122, con cui è stato fatto obbligo ai Comuni di istituire, laddove non vi abbiano già provveduto, il Consiglio Tributario, con il compito primario di deliberare in ordine alle forme di collaborazione con l’Agenzia del territorio; viene modificato l’art. 44 del D.P.R. 600/73 – Disposizioni comuni in materia di accertamento delle imposte sui redditi- , stabilendo l’obbligo per l’Agenzia delle entrate di mettere a disposizione dei Comuni le dichiarazioni dei redditi dei residenti, per eventuali comunicazioni da parte degli stessi di elementi utili a determinare il reddito complessivo; Decreto Legislativo n. 23 del 14/03/2011 (percentuale delle maggiori somme riscosse elevata al 50%); anche per le Regioni, con l’art. 9, c.2 del decreto legislativo n. 68/2011, è stata prevista l’attribuzione di una quota del gettito riferibile al concorso delle stesse nelle attività di recupero fiscale in materia di IVA; Decreto Legge n. 138 del 13/08/2011 convertito in legge n. 148 del 14/09/2011 (con l’istituzione dei Consigli Tributari entro il 31/12/2011 la percentuale spettante ai Comuni sarà pari al 100% delle maggiori somme riscosse anche a titolo non definitivo); per le Province, con l’art. 10 del decreto legislativo n. 149/2011, è stata prevista l’attribuzione di una quota delle maggiori somme riscosse, riferite a tributi statali, grazie al contribuito all’accertamento da esse fornito. Giova subito precisare che gli interventi , in materia di contrasto all’evasione, da parte degli Enti territoriali, non costituiscono attività realizzabile a discrezione, in adiuvo delle azioni degli organi statali (Agenzia delle entrate, Guardia di Finanza, Inps) ma deriva da una loro competenza specifica, cui le norme sopra richiamate hanno collegato un beneficio economico; D.L. n. 201 del 06.12.2011 (art. 11) Modifica l’art. 44 eliminando ogni riferimento ai Consigli Tributari; D.L. n. 16 del 02.03.2012 (art. 8) Rivede nuovamente la formulazione dell’art. 44; D.L. n. 124/2019 art. 34, comma 12 bis, del D.L. 13-08-2011 n. 138 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, le parole “per gli anni dal 2012 al 2019” sostituite da “ per gli anni dal 2012 al 2021. Normativa complementare e prassi D.L. 25 giugno 2008 n. 112 (art. 83) Disciplina in maniera specifica il controllo dei Comuni sull’effettiva cessazione della residenza nel territorio nazionale; D.I. 23 marzo 2011 – Min. Economia e Finanze/Ministero del lavoro (art. 1) Individua il paniere dei tributi partecipati (Irpef, Ires, Iva, registro, imposte ipotecarie e catastali) e disciplina tempi e modalità di pagamento dell’importo da erogare ai Comuni per la partecipazione; Decreto del 15 luglio 2011 Ministero Economia e Finanze che individua i criteri per la determinazione dell’importo netto da erogare ai comuni che abbiano partecipato all’accertamento fiscale e contributivo; Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate, 3 dicembre 2007; Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate, 26 novembre 2008; Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate, 29 maggio 2012 in cui riconsidera la partecipazione in virtù dell’allargamento all’accertamento contributivo e ridefinisce gli ambiti di partecipazione ripartendo le tipologie – per quelli a carattere fiscale – tra Agenzia delle Entrate e Guardia di Finanza; Decreto del 8 marzo 2013 – Ministero Economia e Finanze ove stabilisce che il recupero delle somme corrisposte ai comuni in via provvisoria è fatto sulle somme spettanti ai comuni per le medesime attività negli anni successivi; Protocollo d’intesa del 12.11.2009; Protocollo d’intesa del 19-05-2014 e Protocollo d’intesa del 30.01.2018. Tipologie di accertamento Il Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate del 3 dicembre 2007 n. 187461, aveva individuato, nella fase di avvio della collaborazione amministrativa, cinque ambiti d’intervento da parte dei Comuni. Primo ambito di intervento: Commercio e professioni “Ai sensi dell’art. 35 del D.P.R. n. 633 del 1972 (decreto istitutivo dell’IVA): “i soggetti che intraprendono l’esercizio di un’impresa, arte o professione nel territorio dello stato, (…) devono farne dichiarazione entro trenta giorni ad uno degli Uffici locali dell’Agenzia delle Entrate (…). L’Ufficio attribuisce al contribuente un numero di partita iva che resterà invariato anche nelle ipotesi di variazione del domicilio fiscale fino al momento della cessazione dell’attività e che deve essere indicato nelle dichiarazioni, nella home-page dell’eventuale sito web e in ogni altro documento ove richiesto”. L’art. 35 del D.P.R. n. 633 del 1972, terzo comma, dispone che: “in caso di variazione di uno degli elementi che devono essere indicati nella dichiarazione di inizio attività per il rilascio della partita iva o di cessazione dell’attività, il contribuente deve farne dichiarazione ad uno degli Uffici locali dell’Agenzia delle Entrate, nel termine di trenta giorni dall’intervenuta variazione o dalla cessazione dell’attività, intesa come data di ultimazione delle operazioni relative alla liquidazione dell’azienda”. L’ art. 73 del D.P.R. n. 917 del 1986 (T.U.I.R.), definisce enti non commerciali: “gli enti pubblici e privati diversi dalle società, nonché i trust, residenti nel territorio dello Stato, che non hanno per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciale”. L’art. 143 del T.U.I.R, chiarisce quali enti non si considerano commerciali e art. 148 TUIR enti non commerciali di tipo associativo. Individuazione di soggetti che svolgono attività d’impresa o professione o comunque attività economiche senza partita IVA o diversa da quella rilevata; individuazione imprese e/o professionisti che nelle dichiarazioni fiscali hanno dichiarato di svolgere un’attività diversa da quella rilevata in loco; ipotesi di esercenti attività d’impresa, arti e professioni per i quali sono stati rilevati ricavi o compensi incoerenti rispetto a quelli indicati nelle dichiarazioni fiscali; affissioni pubblicitarie abusive ovvero individuazione di imprese che hanno realizzato affissioni pubblicitarie abusive ovvero individuazione imprese che gestiscono gli impianti pubblicitari abusivi; individuazione enti che, pur qualificandosi come “non commerciali”, presentano circostanze sintomatiche di attività lucrative. Secondo ambito di intervento: Urbanistica e Territorio D.P.R. 633/72 (Decreto istitutivo IVA), D.P.R. 917/86 Testo Unico delle Imposte sul Reddito, D.P.R. 131/86 Testo Unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro, D.P.R. 600/73 (Decreto sull’accertamento delle imposte sui redditi), oltre le norme di riferimento specifico per professionisti o imprenditori che hanno partecipato ad operazioni di abusivismo edilizio art. 14 legge 537/93 e art. 36 Legge n.248/2006 La Polizia Locale, nell’ambito delle indagini di polizia edilizia, acquisisce, ai fini e per gli effetti di cui all’art 29 del D.P.R. 380/2001 “T.U. sull’edilizia” il nome del professionista e imprenditore che hanno partecipato all’abuso edilizio; tale informazione è utile per confezionare una segnalazione qualificata. Opere di lottizzazione in funzione strumentale alla cessione di terreni Individuazione soggetti che hanno realizzato opere di lottizzazione, anche abusiva, in funzione strumentale alla cessione di terreni ed in assenza di correlati redditi dichiarati. Professionista od imprenditore che ha partecipato ad operazioni di abusivismo edilizio Individuazione soggetti che hanno partecipato, fornendo prestazioni professionali ovvero imprenditoriali, ad operazioni di abusivismo edilizio con riferimento a fabbricati ed insediamenti non autorizzati di tipo residenziale o industriale. Terzo ambito di intervento: Proprietà Edilizie e Patrimonio Immobiliare Ai sensi del D.P.R. 917/86 (Capo II), i terreni e i fabbricati situati nel territorio dello Stato sono redditi fondiari e, pertanto, assoggettati ad IRPEF. Proprietà o diritto reale non indicati in dichiarazione con individuazione dei soggetti proprietari/usufruttuari di immobili che non dichiarano i redditi catastali. Proprietà o diritto reale in assenza di contratti registrati con individuazione dei soggetti proprietari di immobili locati al nero. Il quadro giuridico di riferimento è rappresentato principalmente dall’art 36 DPR 917/86 con riferimento all’Irpef e dall’art. 17 DPR 131/86 in relazione all’imposta di Registro che sancisce sia la registrazione del contratto di locazione che il versamento annuale dell’imposta sul canone pattuito. Lo scopo della segnalazione è il riscontro dell’esistenza di diritti di proprietà o diritti reali di godimento di unità immobiliari abitate, in assenza di contratti registrati, da residenti diversi dai proprietari o dai titolari dei diritti reali di godimento ovvero da soggetti non residenti nelle stesse. Nella sostanza si tratta di contratti di locazione non dichiarati, con evasione tanto dal pagamento dell’imposta di registro in quanto non registrati che, eventualmente, dal pagamento dell’IRPEF, se non esposti in dichiarazione. Accertamento per omessa dichiarazione ICI con individuazione dei soggetti proprietari di immobili che non dichiarano, collegati ad accertamenti comunali ICI. Accertamento per omessa dichiarazione TARSU – TIA con individuazione dei soggetti che locano in nero immobili, collegati ad accertamenti comunali TARSU o TIA in capo all’inquilino e individuazione dei soggetti proprietari di immobili che non dichiarano, collegati ad accertamenti comunali TARSU o TIA in capo allo stesso soggetto. Revisione di rendita catastale ex art. 1, comma 336, L. 311/2004 con individuazione dei soggetti per i quali viene accertato il mancato aggiornamento delle rendite catastali di immobili di proprietà. Quarto ambito di intervento: Residenze fittizie all’estero L’art. 83, commi 16 e 17, del D.L. n. 112/2008 ha previsto la partecipazione dei Comuni alla rilevazione delle false residenze all’estero attribuendo loro uno specifico potere di vigilanza; art. 2 D.P.R. n. 917/1986. Esito negativo del procedimento di conferma di espatrio (art. 83, comma 16, del D.L. n. 112/2008) Segnalazione soggetti persone fisiche a cui è stata negata la richiesta di residenza estera; Domiciliato ex art. 43, commi 1 e 2, del Codice Civile (anche a seguito di vigilanza nel triennio – art. 83, comma 16, del D.L. n. 112/2008. Quinto ambito di intervento: Disponibilità di beni indicativi di Capacità Contributiva Individuazione dei soggetti persone fisiche che risultano avere la disponibilità, anche di fatto, di beni e servizi sintomatici di capacità contributiva ovvero beni e servizi di rilevante valore economico, non giustificati dai redditi dichiarati con riferimento a tutti i componenti del nucleo familiare del soggetto. Con l’affinamento ed evoluzione degli strumenti di ricerca e verifica, il legislatore ha previsto ulteriori interventi ad esempio, c.d. sharing economy – come ad esempio l’offerta on line di case vacanze da parte di privati o di visite guidate, ovvero di viaggi turistici, etc. – oppure la variegata proposta di servizi e lavori che sfuggono a qualsiasi tipo di controllo, come le prestazioni d’opera attraverso la pubblicazione di estemporanei annunci pubblicitari esposti su manufatti stradali, o l’offerta di pubblicità su manufatti abusivi, etc. In alcuni casi si tratta di vere e proprie attività economiche di una certa rilevanza. Tributi di competenza statale e le tipologie di accertamento dei Comuni La collaborazione del Comune con l’Amministrazione finanziaria nella lotta all’evasione è rivolta principalmente al recupero delle seguenti imposte erariali: dirette (imposte sui redditi: Irpef, Ires); indirette (Iva, Registro); tributi minori (Imposte ipotecaria e catastale), gestiti dall’Agenzia del Territorio. La segnalazione qualificata da parte dei Comuni, si pone come un atto endoprocedimentale del più ampio procedimento amministrativo di applicazione delle imposte, il cui atto finale è l’avviso di accertamento/liquidazione. La metodologia di accertamento varia in base al sistema con cui viene rideterminato l’imponibile dei soggetti, persone fisiche o giuridiche cui è rivolto, nonché della circostanza riguardante il reddito complessivo di un soggetto o di una singola tipologia di esso. Accertamento analitico In generale l’accertamento analitico si fonda sulle scritture contabili del contribuente e/o sulla dichiarazione dei redditi presentata, verificando l’esattezza dei valori dichiarati voce per voce. Per i redditi d’impresa, l’accertamento analitico è quello effettuato determinando o rettificando singole componenti attive o passive del reddito e presuppone che la contabilità, nel suo complesso, sia attendibile. Accertamento induttivo extracontabile Tale tipologia, invece, si può applicare esclusivamente quando la contabilità del contribuente è inattendibile o omessa. Questo metodo di quantificazione è indirizzato ai soli redditi d’impresa ed è caratterizzato dal fatto che il reddito viene determinato nella sua globalità, non in base alle scritture contabili di una società, se inattendibile, ma al di fuori delle stesse, attraverso il metodo che viene comunemente denominato “extracontabile”. Accertamento sintetico Si tratta di un metodo di accertamento applicabile solo alle persone fisiche e riguarda solo le imposte sui redditi (non l’Iva né l’Irap) ed è alternativo a quello analitico. Permette in generale di quantificare un maggiore reddito, rispetto a quello dichiarato, sulla base del sostenimento di alcune spese o sull’utilizzo di particolari beni o servizi di pregio che lasciano ragionevolmente presumere una maggiore capacità contributiva e quindi economica. Per quanto concerne l’attività di verifica dei Comuni, ha rilevanza il solo accertamento sintetico, disciplinato dall’art. 38, commi 4 e seguenti del D.P.R. n. 600/1973; attraverso esso si esaminano esclusivamente le posizioni delle persone fisiche e le imposte sui redditi che su di esse ricadono. In questo modo è possibile stimare un maggiore reddito rispetto a quello dichiarato, sulla base della capacità contributiva espressa dal soggetto esaminato; si fonda sulla potenzialità di quest’ultimo di sostenere alcuni tipi di spese o sull’utilizzo, da parte del medesimo, di taluni beni o servizi di particolare pregio e che lasciano ragionevolmente presumere, una maggiore capacità economica in capo al medesimo rispetto a quella dichiarata. Si tratta di un’operazione logica che consente di risalire da un elemento noto – la spesa – ad un fatto ignoto, il reddito imponibile. Le banche dati e altre fonti di cognizione e accertamento La disponibilità di banche dati informatizzate aggiornate e complete, assume un’importanza strategica per un’efficace attività di controllo. Nelle piccole realtà locali, la diretta conoscenza del territorio e della sua popolazione, rappresenta nella fase iniziale un importante valore aggiunto. Il Comune dispone di un proprio archivio informatizzato, correlato alle esigenze dei suoi uffici ed ha la possibilità di accedere a diverse banche dati esterne, sia direttamente – attraverso l’abilitazione dei suoi operatori – sia tramite l’inoltro di apposite istanze ai competenti enti. Tra le banche dati interne, a puro titolo esemplificativo, citiamo quelle dell’Ufficio Tributi, dell’Anagrafe e Stato Civile, del Commercio/Attività Produttive e della Polizia Locale. Tra le più importanti banche dati informatizzate esterne all’Ente, troviamo: il Sistema di Interscambio Anagrafe Tributaria Enti Locali, dell’Agenzia delle Entrate (Siatel); il Sistema di Interscambio Territoriale dell’Agenzia del Territorio (Sister); i servizi on line della Camera di Commercio (Telemaco), “Inps ed i Comuni” e ACI/PRA/Dipartimento dei trasporti Terrestri. Inoltre, vi sono diversi archivi informatizzati rispetto ai quali non necessita alcuna particolare abilitazione per acquisirne i contenuti, come ad esempio quelli relativi alle visure camerali di società estere (es.: Registro di Commercio del Cantone Ticino o del Lussemburgo), o che consentono d’individuare gli intestatari di veicoli immatricolati in Stati esteri. Infine, attraverso internet è possibile raccogliere tutta una serie di informazioni, difficilmente reperibili in altro modo e, il più delle volte, inserite in rete dagli stessi contribuenti. Le segnalazioni qualificate Per segnalazioni qualificate, si intendono le posizioni soggettive in relazione alle quali sono rilevati e segnalati atti, fatti e negozi che evidenziano, senza ulteriori elaborazioni logiche, comportamenti evasivi ed elusivi; attraverso questo strumento, il Comune fornisce all’Amministrazione finanziaria, elementi oggettivi e direttamente utilizzabili per individuare tali illeciti comportamenti. Per l’Ente Locale, le segnalazioni qualificate rappresentano l’atto conclusivo dell’iter amministrativo interno, il quale si inserisce nel più vasto ambito procedimentale che può concludersi con l’emissione dell’avviso di accertamento e liquidazione, da parte dell’Agenzia delle Entrate. Ogni segnalazione deve riguardare un solo soggetto e un unico periodo d’imposta e deve riportare solo gli elementi indispensabili per una rapida valutazione della posizione del soggetto esaminato da parte del competente ufficio finanziario. In relazione ai tempi di trasmissione delle segnalazioni, al fine di garantirne la definizione in tempo utile, si devono rispettare dei termini ben precisi; infatti, sono stabiliti termini perentori di decadenza afferenti la notifica dell’avviso di accertamento al contribuente che deve essere inoltrato al medesimo, entro e non oltre il 31 dicembre del quarto anno successivo a quello in cui è stata presentata la dichiarazione. Nei casi di omessa presentazione della dichiarazione o di presentazione di dichiarazione nulla, l’avviso può essere notificato entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui la dichiarazione avrebbe dovuto essere presentata. Tali termini si applicano si (...)